地方债须有风险制衡机制配套


地方政府发行债券的关键在于如何控制风险,防止地方官员在获得债权发行后滥用债权,不顾风险和后果引发风险。

经国务院批准,在从中央政府向“以偿还代替发展”过渡两年后,决定从2011年开始,上海、浙江、广东和深圳的四个地方政府将自行发行债券。四地可以在国务院批准的债券发行限额内,自行组织债券发行机构发行地方政府债券。2011年政府债券的期限分为3年和5年。期限结构为3年期债券发行和5年期债券发行,分别占国务院批准债券发行的50%。实行市场定价,并由财政部代还本付息。

权威研究报告数据显示,据保守估计,我国各级地方政府的债务约为4万亿元。如果不允许地方政府发行债券,地方政府要么忽视公共事务,要么选择承担非法的“隐性债务”,这显然不是一个合理的选择。因此,在税收分配制度暂时难以改变的情况下,允许地方政府发行债券并启动经济刺激计划,同时让地方“隐性债务”变得阳光明媚,摆脱对土地的过度依赖,是一个可行的选择。

地方政府发行债券的关键在于如何控制风险,防止地方官员在获得债权发行后滥用债权,不顾风险和后果引发风险。国外经验表明,地方债券发行实际上赋予了市场判断地方政府是否善治的权利,而透明、善治、金融资源丰富的地方政府发行的债券显然更受公众欢迎。因此,债券发行在一定程度上可以作为衡量地方政府治理水平和公共信用的透明指标。但是,在地方民主监督机制不完善的情况下,要赋予地方债权,就必须设计严格的风险防范和监督机制,否则,后果不堪设想。

因此,我们建议,在将债权委托给地方当局的同时,地方当局在发行债券时必须在制度上受到监管:

一、地方债务发行规模应经地方人大批准,并报全国人大备案。全国人民代表大会有权向国务院建议,明显超过地方偿债能力的债务发行计划不予批准。

第二,债券发行的全过程必须接受地方人大的监督。无论发行债券的规模和目的如何,地方人民代表大会应全权负责发行债券,并向全社会公布。

第三,必须加强地方债券发行的信息披露机制。财政部应建立地方政府债券全国信息管理系统和债务预警指标体系,定期在公共媒体上披露债券财务信息。地方人大应在其网站上公布资金使用情况。

第四,必须对债务发行项目进行年度和专项审计,审计结果必须报当地人民代表大会审议,并报全国人民代表大会备案。

第五,国务院应推动尽快建立地方政府债券公开市场。媒体应定期披露地方政府债券的评估指标,并在公共媒体上公布权威机构的信用评级和交易状况,使地方政府债券的风险和可信度随时处于公众的视线之下。

赋予地方当局发行债券的权力是一把双刃剑,但这是必须迈出的一步。对此,关键在于建立公开透明的风险防范和监管机制,使地方政府的债券发行行为和债务规模处于阳光下,并适应地方发展的实际需要。

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